2017.06.29 [VOM현장] 출입국 관리법 개정안 도출을 위한 끝장 토론회_ 강제퇴거명령, 강제 구금 등 쟁점 토론 이어져

출입국 관리법 개정안 도출을 위한 끝장 토론회

강제퇴거명령, 강제 구금 등 쟁점 토론 이어져

 

지난 6월 15일 서울 정동 프란치스코회관에서 이주정책포럼 주최로 <출입국관리법 개정안 최종정리 끝장토론회>가 열렸다. 현행 출입국관리법에서 이주민들의 인권과 노동권을 침해하고 있는 법조항을 개선하기 위해 이주민 지원 단체 활동가 및 변호사들이 작년부터 <제대로 된 출입국관리법을 위한 모임(제출모)>을 만들어 여러 차례의 연구모임과 세 번의 공개토론회를 가져왔다. 이 날 역시 강제퇴거명령, 강제 구금, 사업장이탈신고, 공무원의 통보 의무, 외국인의 정치 참여 등 출입국관리법에 존재하는 여러 문제들을 해소할 수 있는 합의된 개정안 도출을 위해 열띤 토론이 벌어졌다. 토론회의 1부에서는 지난 토론들의 논의를 담은 출입국관리법 개정안에 대한 패널 발제가 있었고, 2부에서는 개정안에 대한 패널, 플로어 토론이 이어졌다.

 

강제퇴거 명령의 기준을  바꿔 강제구금을 줄여야 한다

인신구속을 수반하는 행정처분의 최소화

 

관련 규정 : 출입국관리법 제46조(강제퇴거의 대상자), 제63조(강제퇴거명령 집행을 위한 보호), 제7절 출국권고 등

 

공익인권법재단 공감의 박영아 변호사가 먼저 ‘인신구속을 수반하는 행정처분의 최소화’와 관련된 개정안을 발표했다. 출입국관리법에서는 외국인에게 출국을 명령할 때 위반 정도에 따라 출국 권고, 출국 명령, 강제퇴거 명령 세가지 방법을 규정하고 있다. 이 중 강제퇴거 명령은 직접 대상의 신체에 실력을 행사하는 가장 강력한 행정처분이다. 또한 강제퇴거 과정에서는 외국인의 신병을 확보해야 하기 때문에 구금 또한 수반된다. 하지만 현행 출입국관리법은 출국 명령이나 권고를 예외로 삼고 강제퇴거명령을 기본 원칙으로 하고 있다. 박 변호사는 이러한 출입국관리법의 모순이 외국인의 구금을 만연하게 하는 현상의 원인이 되고 있다고 분석했다.

 

이주민들의 불필요한 구금을 막기 위해서 체포·구금 과정에서 영장의 필요성을 강조하는 방안도 제안되었지만, 구금 시마다 영장 발부를 강조하면 오히려 이주민들을 범죄인처럼 보이게 할 수도 있고, 사법부의 업무가 과중해서 영장 발부 절차가 형식적 심사처럼 되어버릴 수 있다는 등의 문제가 제기되었다. 때문에 이 날 발표된 개정안에서는 2008년 유럽연합의 송환지침을 참고해, 법령 안의 권고와 명령에 관한 규정을 앞으로 끌어올려 강제퇴거 사유로 나열되어 있던 규정들을 출국 권고나 명령에 대한 규정으로 바꾸는 방안이 제시되었다.

 

이 법안이 시행될 경우 외국인에 대한 퇴거 사유가 발생했을 경우 먼저 출국 권고 조치가 시행되고, 이를 이행하지 않을 경우 출국 명령 조치가 시행되고, 이마저도 이행되지 않았을 경우 강제퇴거조치가 시행된다. 또한 이 개정안은 출국 권고 조치가 시행되었을 경우 10일에서 30일의 준비기간을 주도록 하고, 타당한 사유가 있을 경우 출국 기한을 연장할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 더해 개정안은 출국 권고나 명령, 퇴거 등의 조치가 시행되었을 때 사유가 제대로 명시된 명령서가 발행되어야 함을 명시해 이주민들이 출국 권고 명령에 불복할 수 있는 기회 또한 열어 놓았다.

 

개정안은 현행 출입국관리법에서 강제퇴거 사유로 제시되었던 규정 중 특별히 문제가 될 만한 규정은 아예 제거했다. 예를 들어 현행법은 입국 후에 국익, 경제, 선량한 풍속 저해 등의 입국금지 사유가 발생한 경우에도 이주민을 퇴거시킬 수 있도록 규정하고 있지만 개정안은 이 조항을 삭제했다. 이에 더해 개정안은 강제퇴거 명령의 구체적 기준을 법무부 장관이 구체적으로 고시하도록 해 강제퇴거 명령의 기준을 모두가 확실하게 파악할 수 있도록 했다.

 

강제퇴거명령을 받은 외국인의 보호 기간 제한 및 사법심사 규정 추가

 

관련 규정 : 출입국관리법 제63조 1항

 

공익법센터 어필의 김세진 변호사가 출입국관리법 제 63조 제 1항 개정에 대해 발제를 이어갔다. 현행 출입국관리법은 강제퇴거 대상자의 보호기간을 따로 제한하고 있지 않다. 또한 이주민을 보호하기 시작할 때 어떠한 사법 심사 규정도 두고 있지 않다. 외국인에 대한 신변보호의 목적은 송환을 통해 강제퇴거집행을 확보하기 위한 목적으로만 한정되어야 한다. 하지만 현행법은 외국인에 대한 보호조치를 일종의 처벌로 활용할 수 있도록 하고 있다. 김 변호사는 2016년 9월 기준, 1년 이상 구금된 외국인이 30여명, 이중 3년 이상 구금된 외국인은 6명이나 되며, 최근에는 4년, 5년 가까이 장기구금자들도 있었다고 했다. 이들이 단지 출입국관리법위반이라는 이유만으로 형사상 중범죄에 해당하는 형기만큼 구금되어 있음을 지적했다. 이는 헌법 제 12조 및 제 37조를 위반하고 있고, 국제법상 자의적 구금 금지원칙에도 위배된다고 했다.

 

개정안에서는 이러한 문제를 해결하고 보호 조치가 가지는 목적상의 한계를 명시하기 위해서 “즉시 강제퇴거명령집행의 집행이 곤란하거나 불가능한 경우, 강제퇴거명령집행을 위한 준비와 절차를 위해” 보호할 수 있다는 문구를 삽입했다. 또한 구금의 필요성을 심사하도록 하는 기준도 마련하고, 피보호자의 취약성에 대한 심사규정도 추가해 구금의 필요성이 있더라도 임신이나 미성년 등의 사유로 취약성이 인정되는 경우 구금하지 않도록 했다. 이에 더해 개정안은 구금기간에 상한선을 설정해 불필요한 구금을 최소화하고, 구금을 연장할 때는 사법부의 심사가 필요하도록 설정했다. 이외에도 출입국 관리사무소의 자의적 재구금을 금지하는 규정도 삽입되었다.

 

고용변동신고, 공무원의 통보의무, 외국인의 정치참여 관련 조항에 개선이 필요하다

고용변동신고(사업장이탈신고)제도 관련

 

관련 규정 : 출입국관리법 제19조 제4항

 

고용변동신고(사업장이탈신고)제도 개정에 관해 이주민지원공익센터 감사와 동행 고지운 변호사의 발제가 이어졌다. 현행 출입국관리법 19조는 이주노동자가 5일 이상 결근을 하거나 소재가 파악되지 않을 경우 사업주에게 사업장 이탈 신고를 할 의무를 부과한다. 단, 고용허가제의 적용을 받는 노동자들의 경우에는 신고가 들어왔을 때 바로 처벌받지 않고 한 달 간의 소명 기간을 주고 있다.

 

문제는 사업장이탈 신고가 실질적으로 사업주가 이주노동자들을 압박하는 수단으로 사용되고 있다는 점이다. 노동자가 사업주와 임금체불, 근로조건 등의 이유로 분쟁이 생겼을 때 노동자가 노동부에 진정을 넣으면 사업주는 바로 사업장 이탈신고를 제기하고, 이후 진정 결과가 사업주에게 불리하게 나오면 소재불명을 이유로 체류 자격을 취소하는 식이다.

 

고 변호사는 이러한 편법적 관행 자체도 문제적이지만, 고용허가제의 적용을 받지 않는 특수한 경로로 취직을 한 노동자의 경우는 한 달 간의 소명기회조차도 주어지지 않는다는 점을 지적했다. 이에 대해서 개정안은 신고 이후에 이주노동자가 정말로 소재 불명 상태이거나 무단 결근 상태인지를 판단해야 한다는 규정을 통해 사업장이탈신고제도의 문제점을 보완하려 하고 있다.

 

출입국관리법 상 공무원의 통보의무 관련

 

관련 규정 : 출입국관리법 제84조 제1항, 출입국관리법 제2조 제14호, 형사소송법 제234조 제2항

재단법인 동천의 이탁건 변호사는 출입국관리법 상 공무원의 통보의무의 문제점과 관련해 발제했다. 현행 출입국관리법은 공무원이 출입국관리법에 위반되는 사람을 발견했을 경우 지체 없이 출입국관리소에 그 사실을 통보할 의무를 가진다고 규정하고 있다. 이 조항은 제정 당시부터 미동록 상태인 근로기준법 위반 피해자, 형사사건 증인, 자녀의 출생신고를 하려는 부모 등이 공공기관에 접근할 가능성을 차단한다는 점에서 많은 비판에 직면해 왔다. 이후 법안에 일부 개정이 이루어져 학교나 병원, 혹은 범죄 피해자의 경우에는 공무원의 통보 의무가 면제되고 있지만, 아직 부족한 것이 사실이다.

 

이 조항 자체를 삭제해야 한다는 의견도 있었지만, 그럴 경우 현행법에 명시되어 있는 면제 사유도 함께 사라질 위험이 있다. 때문에 이 날 제시된 개정안에서는 공무원이 통보로 인하여 자신의 직무수행 본연의 목적을 달성할 수 없다고 판단하는 경우에는 통보를 하지 않아도 좋다고 하는 일반적인 면제 사유가 제시되었다. 이에 더해 개정안에서는 가족관계등록 관련, 아동보호 사유 등 공무원의 출입국관리법 위반 통보를 아예 금지하는 경우의 예시 또한 설정했다.

 

외국인에 대한 정치활동금지 관련

 

관련 조항 : 출입국관리법 제17조(외국인의 체류 및 활동범위), 출입국관리법 시행령 제22조(중지명령)

 

서울경인이주노조의 박진우 사무차장은 외국인에 대한 정치활동금지 규정에 관해 발제했다. 현재 출입국관리법은 외국인의 정치활동을 금지하고 있으나, 이 규정은 그동안 이주노조 지도부 표적단속, 촛불집회 발언 제한 등 수많은 악용 사례들을 낳아 왔다. 이는 정치활동이라는 개념 자체가 모호하기 때문에 발생하는 문제이다. 또한 공직선거법에서는 영주권을 가진 이주민에게는 지방 참정권을 주고 있는데, 그렇다면 총선이나 대선에서도 이주민의 투표권을 인정하지 않을 이유가 없다. 이주민에게도 투표권을 주고 있는 해외 사례도 어렵잖게 발견할 수 있다. 또한 정치적인 사유 때문에 망명해온 난민들에게 정치활동을 하지 말라고 요구하는 것은 그 자체로 모순된 요구이기도 하다.

 

출국 권고 사유, 길거리 단속 방지 등과 관련된 현 개정안의 한계를 어떻게 극복할 수 있을까

 

잠시의 휴식 뒤 개정안에 대한 본격적인 토론이 시작되었다. 아시아의친구들 김대권 대표는 출국 명령, 권고 조치를 강제퇴거 명령보다 우선시하는 법률 개정이 이주민 퇴거 절차를 형사범죄화하지 않고 행정절차로 남겨둔다는 점에서 의미가 있다는 데에 동의했다. 한편, 무분별한 길거리 단속이나 야간 단속의 남용과 같은 출입국관리소의 관행에 대한 대책이 추가로 필요하다는 점을 지적했다. 또한 김 대표는 이주노동자가 고용허가제 제도 하에서 4년 10개월간 체류한 후 출국 권고 준비기간동안 2개월 이상을 버티면 체류기간이 5년 이상이 되어 영주권을 신청할 수 있게 된다는 점에 대해서 언급했다. 이는 한국 이주민 정책의 기본 기조인 정주화 방지와 강하게 모순되는 부분이어서 지금의 개정안을 관철시키기가 쉽지 않을 것 같다는 것이다.

 

이주와 인권연구소의 이한숙 소장은 현재의 개정안이 기존 출입국관리법의 외국인 출국 명령 사유를 그대로 이어받고 있다는 점을 지적했다. 예를 들어 현재 출입국관리법에서는 합법적인 체류자격을 가지고 있지만 취업활동을 할 수 없는 사람이 취업활동을 했을 경우 그 사람을 강제퇴거시킬 수 있도록 하고, 지정된 근무처가 아닌 곳에서 파견근무를 했을 경우에도 마찬가지로 강제퇴거 대상자가 될 수 있도록 규정하고 있다. 이 소장은 이 규정들이 과도한 측면이 있다면서, 이 정도의 사유는 벌금형 정도로 마무리할 수 있도록 법 위반에 따른 처벌을 나누고, 출국 권고 사유는 줄이는 방향의 개정안 수정을 제시했다.

 

이에 대해 첫 번째 개정안에 대해 발제한 박영아 변호사는 길거리 단속 등의 관행을 막을 수 있는 근거가 없는 점, 출국 사유들에 대한 충분한 고민이 이루어지지 못한 점 등이 개정안의 한계라는 점을 인정하면서도, 출국 권고에 따르는 준비기간은 영주권 신청에 필요한 체류기간으로 받아들여지지 않을 것이기 때문에 지적된 부분에 대한 걱정은 하지 않아도 좋을 것이라고 답했다. 또한 현재의 출국 명령 사유들이 현장에서 너무나도 당연하게 받아들여지고 있기 때문에 관련 조항들을 수정하기 위해서는 충분한 고민이 필요할 것이라는 의견을 내놓았다.

 

이후 출국 조치를 가능하게 하는 사유들에 대해서 추가적인 논의가 진행되었다. 한국이주센터 박정형 활동가는 현재 행정절차를 위반하는 것만으로 출국권고를 받게 되면 이는 결국은 강제퇴거로 이어질 수밖에 없기 때문에 관련된 문제의식이 좀 더 개정안에 반영되었으면 좋겠다는 의견을 제시했다. 박 변호사는 이에 대해 이번 개정안이 관련된 문제를 제대로 해결되지 못하고 있는 것은 맞지만, 일단 이번 개정안을 통해 그동안 문제시되어 왔던 강제 구금 문제는 진전이 있을 수 있다고 답했다. 이조노조의 박진우 조직차장은 이에 대해 현재는 처벌의 수준이 출입국관리사무소 소장의 재량이나 비공식적 내부 지침으로 결정되고 있는 측면이 있고, 분명한 기준을 마련해서 공개한다면 마구잡이 단속과 관련된 현실을 바꾸는데도 어느 정도 도움이 될 수 있을 것이라는 의견을 내기도 했다.

 

이주민방송의 정혜실 공동대표는 성폭력은 강제출국이나 영주권 박탈의 사유로 명시되어 있지만 가정폭력에 대한 언급은 없음을 지적하며 가정폭력 또한 출국 조치의 사유로 언급될 필요가 있다고 주장했다. 또한 정 대표는 개정안에 국가안보와 관련된 사유로 외국인을 출국시킬 수 있다는 조행이 있는데, 이에 대한 판단은 출입국관리소장이 아닌 법무부장관이 내린다고 해도 이 조항 자체가 너무 포괄적이고, 악용될 소지가 많다는 점 또한 지적했다. 이주공동행동의 정영섭 집행위원은 강제퇴거 금지 대상에 대한 조항에 체류자격을 가진 사람의 배우자나 직계 존속들에 대한 언급 또한 포함되어야 한다는 의견을 제시했다.

 

출입국관리법의 구금 관련 조항을 어떻게 개선할 수 있을까

 

김 대표는 두 번째 발제안에 대해서, 법원이 일정 기간마다 구금의 적합성을 판단하게 한다는 취지 자체는 좋으나 이 경우 오히려 출입국관리소 차원에서 보호 조치를 해제할 수 있는 권한은 줄어드는 것이 아닌지 의문을 제기했다. 또한 출입국 관리소 산하의 외국인 보호소 소장에게도 보호조치를 해제할 권한이 있으면 현장에서 큰 도움이 될 수 있다고 말했다. 현재 개정안에서는 구금기한의 상한을 1년 6개월로 잡고 있는데, 형사 피해자들의 구금기간이 최대 6개월로 규정되어 있는 상황에서 1년 6개월의 구금 상한이 과도한 측면이 있다는 의견 또한 제시했다.

 

이 소장은 구금시 사법부의 판단이 필요하도록 하는 조치를 긍정적으로 평가하고, 이에 더해 당사자가 직접 사법부에 구금에 대한 이의를 제기할 수 있게 하는 방안이 필요하다고 언급했다. 또한 현재는 보호를 일시 해제할 때 이천만원 이하의  보증금을 예치하고 후에 보증인의 계좌로 반환받도록 되어 있는데, 보증인의 계좌를 거치게 되어 있는 절차가 위험할 뿐만 아니라 귀국할 때 가지고 갈 수 있는 현금보다도 큰 액수이기 때문에 여러 문제가 생기고 있다면서 보증금 관련 규정에도 수정이 필요하다고 말했다. 이에 더해 이 소장은 구금 해제 후에 짧은 기간이라도 비자가 발급되지 않으면 구금이 해제된 후에도 등록되지 않은 채 유령처럼 살 수밖에 없다면서 관련 규정을 검토해줄 것을 요구하기도 했다.

 

김세진 변호사는 이러한 문제제기에 대해 출입국 관리사무소 차원에서 보호 해제가 가능하도록 하는 조항을 넣으면 좋을 것 같다는 점에 대해서 동의하고, 외국인 보호소 차원에서 보호의 일시 해제 권한을 부여하는 조항 또한 충분히 넣을 수 있을 것 같다고 답했다. 김 변호사는 이에 더해 강제퇴거 명령이 나왔을 때 가능한 최대 구금 기간은 1년 정도로 줄이고, 2천만원의 보증금 또한 줄일 수 있는 개정안을 준비해 보겠지만, 구금이 해제된 후에도 강제퇴거 명령의 이유는 그대로 남아 있는 것이기 때문에 바로 비자 발급이 가능할지에 대해서는 좀 걸리는 점이 있다고 말하며 관련 해외 사례에 대한 검토가 필요할 것 같다고 말했다.

 

이후 구금 조치의 조건과 관련해 추가적 논의가 진행되었다. 정혜실 대표는 구금 조치가 법 조항에서는 보호라는 명칭으로 불리고 있는 상황에 문제를 제기했고, 더불어 구금 조치를 해제시킬 수 있는 사유 뿐만 아니라 취약 대상에 대한 구금을 아예 금지할 수 있는 조항을 개정안에 포함시키는 안을 제안했다. 김세진 변호사는 이에 대해 취약한 대상에 대해서는 보호 조치를 최소화한다는 원칙 정도는 제시할 수 있겠지만, 취약성 심사 단계를 강화하는 것으로 비슷한 목적을 달성할 수 있을 수 있다고 답했다.

 

고지운 변호사는 대안적 구금 방식에 대한 고민이 필요하다는 점을 언급했고, 대해 이한숙 소장은 구금 금지 사유를 명시했을 경우 언급되지 않은 사람들은 구금해도 좋다는 것처럼 들릴 가능성이 있다는 것을 근거로 현재 개정안의 방식을 지지했다. 공익법센터 어필의 김종철 변호사는 구체적으로 금지 사유를 열거하기보다는 예시 정도를 규정하는 방식을 제안하기도 했다.

 

고용변동신고, 공무원의 통보 금지 의무 관련 조항 등에 대한 추가 논의

 

김 대표는 고용변동신고에 대한 고지운 변호사의 의견에 대해서 이주민에게 별 권리를 주지 않고 조연으로만 남게 하는 현행 법과 달리 이주노동자가 직접 문제제기를 할 수 있게 되어 있는 부분을 높이 평가하면서 이주민들이 보호나 시혜의 대상이 아니라 스스로가 권리를 가진 주체로 설 수 있도록 법적 규정을 마련한 부분을 높이 평가했다. 하지만 이 소장은 이주민에게 1개월의 소명 기간이 주어지는 것만으로는 제도가 유명무실하게 운영될 수 있다는 가능성을 제시하며 소명기간을 신고가 접수된 날로부터 1개월이 아닌 본인이 신고를 인지한 날부터 1개월으로 하는 등의 추가적 보완이 필요할 것 같다는 점을 지적했다. 더불어 이 소장은 이의제기 절차는 시행령으로 규정하고 있는데 기간은 법 조항에 들어 있는 점이 불균등하게 보일 수 있다며 규정 정리의 필요성 또한 제기했다.

 

김종철 변호사는 사업장 무단이탈이 강제퇴거 사유에서 빠질 수도 있다는 쟁점을 제기했다. 사업장 무단이탈에는 사업장 변경, 부당한 처우에 대한 항의 등 여러 가지 이유가 있을 수 있기 때문이다. 김 변호사는 현행법에서도 노동자가 이에 대해서 이의를 제기할 수 있는 규정이 존재하기는 하지만 규정이 너무 복잡해서 절차를 밟다가 체류 기간이 끝나버리거나, 혹은 절차를 밟는 도중 구금되는 경우도 있다는 사례를 제시했다. 이한숙 소장은 절차에 문제가 발견되면 쉽게 고칠 수 있도록 절차를 법안이 아닌 대통령령으로 따로 빼고, 법안은 이주노동자 스스로 이의를 제기하는 것을 최대한 보장해주는 방향의 수정이 필요하다고 주장했다.

 

공무원의 통보 금지 의무, 외국인의 정치활동 자유 보장에 대한 논의가 잠시 이어졌다. 이한숙 소장이 사건이 처리 과정에서 피해와 가해 사실이 늦게 밝혀지는 경우가 많기 때문에 공무원의 통보 의무가 아예 금지되는 사례 중 사건의 피해자라는 표현이 문제가 될 수 있다는 의견을 제시했고, 이탁건 변호사는 이에 대해 피해자 대신 사건 관계자 정도의 명칭을 사용할 수 있다고 답변했다. 외국인의 정치활동에 대해서는 정치활동을 금지하고 있는 조항을 아예 삭제하는 것을 목표로 하되, 필요하다면 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위해서 필요한 경우에만 제한을 둘 수 있는 조항을 넣을 수도 있다는 방향으로 의견이 모아졌다.

 

글 | 한건희 VOM 기자